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欧洲观点
爱尔兰博弈法案将卷土再来

爱尔兰博弈法案将卷土再来

为了着手修改老旧的博弈法令,爱尔兰政府决定公布赌场委员会所进行的调查结果,并针对旧有博弈法令进行广泛的讨论和协商。

文/史蒂芬妮  整理/張俊仁

年召开的爱尔兰博弈研讨会(Irish Gaming Conference),开幕仪式是由目前已经解散的赌场法规委员会(Casino Regulation Committee)主席麦可‧葛拉斯所主持。该博弈产业利用这项盛会作为一个开放坦诚的沟通平台,让与会者能够畅谈由于法规不完善、缺乏规范单位对产业带来的负面影响。
除了爱尔兰当地业者外,来自英国的博弈委员会的代理首席执行长(Deputy CEO of the UK Gambling Commission)和GamCare的首席执行长也共同分享他们的经验,并进一步评估爱尔兰博弈产业目前是否正因为缺乏全面性的法律架构,导致该产业无法顺利运作。
爱尔兰的博弈法令有着悠久的渊源和历史,可往前追溯至一九五○年代。而身为爱尔兰赌场委员会主席的麦可‧葛拉斯(Michael McGrath)明白指出,该项法令已无法反映目前爱尔兰的生活。
「爱尔兰境内的博弈活动主要是由一九五六年所制定的《博弈和乐透法令》(Gaming and Lotteries Act)来进行规范,」他指出,「社会历史所遗留下来的博弈规范并未反应时代需求,无法有效地规范目前欧洲社会中的博弈活动。」
当爱尔兰实施博弈法令时,国外旅游仅算少数,第一部《计划法》(Planning Act)尚未审议通过,宾果游戏(Bingo)在当时仍称作PONGO。葛拉斯表示,「爱尔兰国会(Oireachtas)进行的许多辩论议题,主要针对如何在庆典活动中,提供博弈游戏来改善人民的生活。」
身为欧盟的一份子,爱尔兰境内的各地方政府机关,也能透过一连串的计划和开发系统来控管土地使用情况。同时,该国境内的博弈市场也蕴藏各式各样的商机。
针对博奕下注金额的部份,一直都属于旧有法令的管制范畴,而委员会也并未提出任何相关的修正建议案。不少赌场在爱尔兰境内已经营运多年,只是这些赌场都是以私人俱乐部的方式来经营,并没有受到任何规范。
尽管每年的爱尔兰博弈展,展场内陈列并出售拉霸机台的情况层出不穷,但事实上,爱尔兰的法令规定赌金和奖金面额仅为少数欧元,而这些机台大多是专为私人俱乐部和私人的小房间的博弈活动所设计。
葛拉斯认为,爱尔兰游乐场到处充斥着博弈机台,即使是一些违反法令规定的场所也都可以见到赌博机。委员会目前已注意到某些博弈机台可收受五百欧元现钞,但根据一九五六年的法令,6d的博弈机台可以接受的最大赌金及彩金均应不超过十先令。

爱尔兰政府终于决定要全面修改不合时宜的博弈法令,以期能反映现今博弈产业需求。

《规范博弈》报告出炉

根据一九五六年的法令,第三部份法条系为「全面或无规范」法令的原始形式,即当地机关可以通过当地娱乐场和公共露天游戏场营运博弈机台,也可采用全面禁止经营。
全有或全无的选项未符合较佳法令原则(Principles of Better Regulation),本文提出的建议案主要是推动一套现代化、具差异性的博弈法规系统。藉此,可以保护消费者和弱势族群,并且防止犯罪和投机的危险元素渗透至博弈产业中。
一九五六年迄今,博弈产业变动最大的一个面向,便是民众可以从事网络博弈。爱尔兰当局也明白这样的时代变动,更想着手规范网络博弈,并且能从其营收来获益。
葛拉斯说:「网络博弈是跨越国界的,该产业涉及了数百万欧元的金融服务。博弈产业和爱尔兰许多受清廉、高效率、专业政策所吸引而设立的产业,有着相当多的共同点。」 有鉴于其它辖区的发展状况,博弈产业也在寻求一个政治清明、对于商业投资活动充满优惠和完全能自我管理的行政辖区进行发展。
爱尔兰议会(Oireachtas)中的任职会员,目前已成立一个跨党派的非正式委员会,该委员会也将获得来自司法平等暨法律改革部门的支持。赌场委员会所进行的调查报告,在爱尔兰名为《规范博弈》(Regulating Gaming),并由司法平等暨法律改革部(Minister of Justice, Equality & Law Reform)部长德蒙特‧阿恒(Dermot Ahern)委托办理。
该项报告中提出了卅二项建议项目,这些项目对于未来爱尔兰政府在博弈和下注方面的架构上,具有相当重大的影响作用。
公布这项报告的同时,阿恒指出,「关于这套博弈和下注的法令,我们相当谨慎,希望能够让法令制定往正确的方向前进。」「我们希望能确保博弈和下注活动能在一个负责任的架构下,并且是一个正视该活动存在性的状态下实施,但是这些博弈和下注的活动也需要受到妥善的管理。」
他说:「我的目标是持续完成这个委员会的成立工作,并且我开诚布公地邀请工党的同仁们一起来参与这个计划。我希望这份报告能开启一个整体性、信息畅通的沟通管道,协助让爱尔兰的博弈发展。」

图为爱尔兰博弈研讨会召集人约翰‧普赛(左)、《爱尔兰:规范博弈》作者麦可‧葛拉斯(中)。

博奕产业规范渐上轨道

爱尔兰政府需要详尽的分析报告,才能进一步决定是否实施新的博弈和下注法规变更。而一份详尽的报告也是未来爱尔兰政府在规范博弈方式上的最佳指标。
阿恒表示,「改革部已经首先公布这项报告的内容,接下来我们将会成立非正式的跨党派委员会,透过委员会来检视爱尔兰在博弈方面的所有议题。」改革部也决定不再延宕报告的催生,采取立即公布博奕报告的方式,让所有参与者能在今夏的休会期间,好好研读并熟悉这项报告的内容。
该委员会将会进行讨论的领域包含以下:
*重新检视并检讨《爱尔兰:规范博弈》(Regulating Gambling in Ireland)报告内容;
*针对报告中所提出的议题进行公开协商;
*根据提议的规范和认证系统本身所提出的建议项目纳入考量;
*考虑公共政策议题的延伸影响,不论是博弈带来的负面影响,亦或是成人参与博弈活动时,能够拥有的选择性议题;
*针对行政区域内现行的博弈和乐透彩券的法令进行审核;
*考虑全球博弈市场的发展情况,特别是以英国的博弈发展经验作为借镜—英国已实施《二○○五博弈法令》(Gambling Act 2005),同时还设立一个国家级的博弈规范单位,即博弈委员会(Gambling Comittee);
*将有关网络和远程博弈活动发展(例如透过行动电话来进行博弈)纳入考量;
*在做出任何最终决议之前,须先进行跨部门的协商;
*为了撷取多方意见,提出符合多数赞成的政策建议案需求,应该对博弈相关的公共政策议题进行评估;
*提出过渡时期报告,说明实行措施来协助支持赛马和赛狗产业,以及协助解决该委员会判定具有迫切性的公众议题;
*此后尽快向部长提出最终报告,说明未来爱尔兰的博弈产业架构。

诸多议题仍待商榷

事实上,因博弈活动的不同利基点而制定出相互矛盾的博弈法令,常常激怒了业界中的每一家实力坚强的厂商。而政府单位鲜少与民间协商讨论固定倍率投注( fixed odds betting terminals或FOBTs),也让赌马业者莫不感到十分沮丧。
加上因政客缺乏对于博弈产业的实际认知,常常散拨一些不实的谣言,也让业者十分不满。例如利用道德舆论的优势,来评断固定倍率投注(FOBTs)的多寡,以及随意污指博弈产业乃赌徒丛生的主因。
不少大型机台营运商则认为,大型机台的市场不断被一些不法的机台业者给削弱,这些不法业者可能未依法认证其机台或未依法取得营业执照,甚至是押注金或彩金高低也都没有受到规范。另外,独立式博弈机台和单点营运商,对于政府的无能也表达了他们的不满。
除了无法提供一个良善的分级机制,爱尔兰政府在过去五十年也都不曾立法来管理屹立已久的博弈产业,却紧接着要将这个对就业市场和赋税贡献良多的产业推入法令的地雷区。
赌场和私人会员卡俱乐部业者便担心现有法令诠释的范围涉及之广,可能影响他们对俱乐部、职员、和设备的实际投资,甚至会带来损失。
一直以来被视为专业、具有自治规范的博弈市场,因为缺乏一套立意明确的法令,
一些肆无忌惮的业者的作为将使得该产业蒙羞,这也不是赌场经营者所乐见的。
爱尔兰Purcell & Associates博弈咨询公司为爱尔兰博弈研讨会的主办单位,主办人约翰普赛(John Purcell)表示,该场论坛与会者相当踊跃,整个产业联合发声,口径一致,而国会议员们也能明确收到业界主张立法的强烈需求,必要时,业界也愿意强烈配合政府单位着手进行规划。

有关修正旧有博弈法令一事,多数人认为这悬而未决的情况已持续许久。

博弈产业发展潜力惊人

如果博弈产业即将受到规范,那么赢家将会是谁呢?DKM经济顾问公司最近发表一份报告,该报告针对法规将会对爱尔兰的博弈市场所带来的经济冲击,进行详细评估。
该报告做出以下结论:不论是实体经营的赌场、网络博弈,两者皆具有相当的经济潜力,可以为爱尔兰创造一万三千个就业机会。而博弈法规和财政结构若能妥善安排,博弈产业在二○二○年约可贡献约两亿八千万欧元的税收。
该报告是由爱尔兰博弈和娱乐协会(Gaming & Leisure Association of Ireland 或简称GLAI)所委托进行调查,同时由A&L Goodbody Solicitors律师事务所和Mazars Accountants会计公司所赞助。
DKM经济顾问公司根据欧盟规范实体经营的赌场标准所提出的报告中显示,如果对博弈产业开始进行法令规范,则在接续下来的十二年内,将会见到该产业释放出三千多个以上的工作机会,同时每年还可能产出约五千万欧元的年营收,并以博弈和公司税收、个人所得税和商业税等的方式上缴国库。
关于网络博弈的部分,报告中估计全球的网络博弈市场现值每年约为四千四百亿欧元,预计将会持续成长至九千五百亿欧元,并将在二○一五年达到一兆三百亿欧元。
如果爱尔兰的网络博弈成功吸引全球五%的市场占有率,根据估算,爱尔兰的网络博弈将会在未来的十二年内,在信息科技和金融服务产业开创一万个新的就业机会。
另外,这个成长将会带动其它专业服务的产业,包含法律咨询、审计与会计服务、税务、广告和其它后台管理的工作人员。同时,这项改变将可以每年产出高达两亿三千万欧元的营收,并以博弈和公司税收、个人所得税和商业税等的方式提交给国库。

吸引海外大厂加入

目前,已经有一些知名的网络博弈公司在爱尔兰境内经营网络博弈业务,例如加拿大的Cryptologic公司。这些公司正在寻求一个稳定的境内基地,期盼一个深入的人力资源市场,能让博弈产业在一个具有安全与稳定的金融和关犯环境中持续发展。
DKM经济谘商公司顾问约翰‧罗勒(John Lawlor)表示,目前爱尔兰的市场正充满着一种特别的机遇,因为目前的网络博弈公司大部分都是设址海外,而这样的编制常常会造成在信息技术价扣或专业人员技术方案上受到局限。
他说:「透过与业界内的人士讨论后发现,网络博弈厂商较倾向选择在爱尔兰境内较有规模建置、行政区域较大的地点,作为公司设置地点。虽然现在并没有任何行政区域经过适当的规划以作为产业成立基地。不过由于博弈产业的强劲成长,加上现今经济紧缩的情况,让该产业成为一个具有相当吸引力的潜力产业。」
爱尔兰博弈与娱乐协会(Gaming & Leisure Association of Ireland,或简称GLAI)的戴维‧希克森(David Hickson)则指出,先前爱尔兰并未依据国际网络博弈市场趋势及爱尔兰博弈市场规模进行调查,也从未分析博弈产业未来的发展状况。
《爱尔兰:规范博弈》清楚画出了在法规辩论部份所能进行讨论的一些经济标竿。希克森强调,「目前爱尔兰政府已经了解到法令上过于宽松的缺失,未来,政府单位应该持续进行一系列有关经济议题的讨论。」

图为戴维希克森(David Hickson),其代表爱尔兰博弈与娱乐协会(Gaming & Leisure Association of Ireland,或简称GLAI)。

 
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